Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Thứ hai 30/09/2013 14:47

ThS. Nguyễn Thị Hoàng Yến

(Tài chính) Qua các thời kỳ lịch sử, chế độ phân cấp quản lý ngân sách của Việt Nam đã ngày càng sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội. Hiện nay, quy định về phân cấp ngân sách trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 cũng đang được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới.

Đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Qua các thời kỳ lịch sử, chế độ phân cấp quản lý ngân sách của Việt Nam đã ngày càng sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội. Nguồn: internet

Một số quy định về phân cấp ngân sách

Hiến pháp 1992 – văn bản pháp luật có giá trị cao nhất trong hệ thống pháp luật của Việt Nam là cơ sở nền tảng của hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về tài chính ngân sách. Việc Hiến pháp có quy định về tài chính, ngân sách trong đó có chế độ phân cấp ngân sách đã tạo cơ sở, nền tảng cho việc xây dựng ban hành Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN).

Ngày 20/3/1996 Luật NSNN được ban hành, quy định về phân cấp quản lý NSNN lần đầu tiên được thể chế hoá thành quy định của Luật. Ngày 19/12/1996 Chính phủ ban hành Nghị định 87/NĐ-CP quy định chi tiết việc phân cấp, quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Theo đó NSNN bao gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách các cấp chính quyền địa phương (ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã). Phân cấp quản lý NSNN bảo đảm nguyên tắc phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước. NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để bảo đảm thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước; Phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, trong trường hợp có trượt giá, chỉ xem xét điều chỉnh tăng số bổ sung cho ngân sách cấp dưới theo một phần trượt giá. Kết thúc mỗi kỳ ổn định, căn cứ khả năng thu và yêu cầu chi, Chính phủ, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh thực hiện việc điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.

Sau 2 năm thực hiện, Luật NSNN ngày 20/6/1996 được sửa đổi, bổ sung bằng Luật NSNN ngày 20/5/1998. Ngày 18/7/1998 Chính phủ ban hành Nghị định số 51/1998/NĐ-CP sửa đổ, bổ sung một số điều của Nghị định số 87/NĐ-CP quy định chi tiết việc phân cấp, quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN.

Theo đó, quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo nguyên tắc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó.

Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi đã quy định, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ một số trường hợp ngoại lệ, ủy ban nhân dân các cấp được sử dụng ngân sách trong phạm vi được phân cấp để hỗ trợ cho các đơn vị do cấp trên quản lý đóng trên địa bàn. Quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSTW và ngân sách tỉnh, xã, thị trấn cũng được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 51/1998/NĐ-CP cho phù hợp với tình hình mới.

Năm 2002, nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý NSNN theo hướng đổi mới, tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật NSNN (sửa đổi) và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Luật NSNN năm 2002 đã quy định nguyên tắc phân cấp: NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Ngân sách địa phương (NSĐP) được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Việc điều tiết nguồn thu sẽ được đảm bảo trong thời kỳ ổn định (từ 3 đến 5 năm).

Luật NSNN cũng đã quy định cụ thể vai trò, quyền hạn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) trong việc quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSNN và đồng thời cũng bảo đảm sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm vi cả nước của Chính phủ. Quy định về phân cấp quản lý tài chính ngân sách trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chủ đạo của NSNN, tăng cường chủ động, phát huy sáng tạo của địa phương, tăng khả năng tự cân đối của NSĐP trong việc đảm bảo các nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh.

Luật NSNN 2002 đã phân cấp khá mạnh mẽ nguồn thu của NSTW và NSĐP, tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Chính quyền cấp tỉnh đã được phân cấp nhiều hơn trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách; quyết định phân bổ dự toán, quyết toán NSĐP. Tăng cường phân cấp nguồn thu cho NSĐP đã giúp chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.

Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách.

Yêu cầu đặt ra

Qua các văn bản quy định về chế độ phân cấp ngân sách cho thấy phân cấp là vấn đề khá cơ bản và cốt lõi trong quản lý tài chính ngân sách. Ở các thời kỳ, nội dung cơ bản của quy định pháp luật về phân cấp ngân sách đã thể hiện ở việc quy định tính tập trung, thống nhất của NSNN (đảm bảo sự thống nhất giữa NSTW và NSĐP; đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và có cơ chế hỗ trợ đặc thù cho những địa phương có đóng góp lớn cho ngân sách); sự phân công nhiệm vụ quyền hạn của NSTW và NSĐP; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách; bảo đảm tính tập trung dân chủ, phát huy tinh chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương; đảm bảo nguyên tắc công bằng, công khai và minh bạch của ngân sách.

Luật NSNN 2002 đã phân cấp khá mạnh mẽ nguồn thu của NSTW và NSĐP, tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Chính quyền cấp tỉnh đã được phân cấp nhiều hơn trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương...

Tuy nhiên, pháp luật về NSNN hiện hành còn có những hạn chế cả về hoạt động của NSNN và cơ chế quản lý NSNN. Vấn đề lớn tồn tại trong Luật NSNN hiện hành là tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách, ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên; thẩm quyền giữa các cấp chồng chéo, quy trình ngân sách tương đối phức tạp.

Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, việc quản lý các khoản phí, lệ phí còn chưa thống nhất. Chính quyền địa phương được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách nhưng thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương; việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh có những ưu điểm nhưng cũng có phần làm hạn chế tính tự chủ của ngân sách cấp dưới ở mỗi địa phương. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW với NSĐP, giữa NSTW và NSĐP giữa các cấp NSĐP còn chưa phù hợp với thực tế.

Trách nhiệm giải trình về NSNN trước Quốc hội, cơ quan của Quốc hội, HĐND, cơ quan của HĐND chủ yếu là cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch đầu tư, chưa có quy định về trách nhiệm đối với cơ quan sử dụng ngân sách. Một số quy định cụ thể về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi nguồn thu thuế thu nhập doanh nghiệp (DN) hạch toán toàn ngành; quy định ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với 5 khoản thu; quy định ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà đất) là những quy định chưa thực sự tạo quyền chủ động cho địa phương. Quy định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP khó khăn nhất là các địa phương có quy mô kinh tế nhỏ, số thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng trong khi chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW nên gặp khó khăn trong đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ.

Như vậy, việc nghiên cứu sửa đổi quy định về phân cấp ngân sách trong Luật NSNN là cần thiết và sẽ không thoát ly khỏi những quy định mang tính lịch sử, kế thừa quy định phân cấp ngân sách hiện hành và vấn đề cơ bản của chế độ phân cấp ngân sách. Vấn đề cốt lõi để sửa đổi quy định về phân cấp ngân sách cần phải được nghiên cứu sửa đổi bổ sung từ các văn bản gốc như quy định của Hiến pháp 1992, đảm bảo phù hợp với các Luật hiện hành đã và đang có hiệu lực.

Quan điểm và nội dung đổi mới pháp luật về phân cấp quản lý NSNN

Về quan điểm

Thứ nhất, đổi mới chính sách pháp luật về phân cấp quản lý NSNN phải bám sát định hướng, yêu cầu tại Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2020 và các văn kiện của Đảng, Nhà nước phù hợp với từng thời kỳ; bám sát định hướng, yêu cầu của Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 của Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành Trung ương Đảng về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Nghị quyết số 06/2011/QH13 ngày 06/8/2011 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992; phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa; trên cơ sở xác định các nội dung đã được thể chế hoá, tổng kết thực tiễn, kế thừa kinh nghiệm lịch sử còn phù hợp, kế thừa quy định pháp luật phân cấp ngân sách.

Thứ hai, chính sách pháp luật phân cấp quản lý NSNN phải được nghiên cứu đổi mới từ các văn bản gốc như Hiến pháp, Luật NSNN. Đây là các văn bản có giá trị pháp lý cao cho việc thể chế hoá thành chế độ, chính sách phân cấp quản lý điều hành NSNN. Đổi mới chế độ phân cấp ngân sách trước hết phải đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về NSNN trong Hiến pháp 1992; Luật NSNN 2002 sửa đổi để tạo tính pháp lý cao cho việc cụ thể hoá quy định của luật và tạo cơ sở cho việc tổ chức quản lý điều hành NSNN.

Thứ ba, nghiên cứu xây dựng và thực hiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép phù hợp với kinh nghiệm quốc tế trong hệ thống NSNN các cấp ngân sách (không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định). Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Thứ tư, đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong phân bổ ngân sách, thực hiện đầy đủ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ NSTW, cần bổ sung quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việc xác định các mục tiêu ưu tiên trong phân bổ dự toán chi ngân sách trong từng thời kỳ cho phù hợp. Đảm bảo phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, HĐND và UBND các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của các bộ, ngành trung ương trong quản lý NSNN và đơn vị sử dụng ngân sách trong lĩnh vực NSNN; Khắc phục tình trạng pháp luật NSNN hiện nay chưa có quy định về cơ chế điều hòa nguồn thu trong trường hợp thu ngân sách có biến động trong thời kỳ ổn định ngân sách. Khẳng định rõ quyền hạn, vai trò của Quốc hội, HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán NSNN.

Thứ năm, phân cấp quản lý NSNN tiếp tục bảo đảm vai trò chủ đạo của NSTW để thực hiện nhiệm vụ quan trọng của đất nước và hỗ trợ địa phương khó khăn, có cơ chế hỗ trợ đặc thù cho những địa phương có đóng góp lớn cho ngân sách. Phân cấp mạnh hơn, đảm bảo tính chủ động của các địa phương nhưng cũng đồng thời gắn liền với trách nhiệm của các địa phương trong quản lý, sử dụng NSĐP; Bổ sung quy định về trách nhiệm giải trình của đơn vị sử dụng NSNN.

Một số đổi mới

Về hệ thống ngân sách: Bám sát định hướng sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội quy định Quốc hội quyết định dự toán phân bổ NSTW; phê chuẩn quyết toán NSTW; xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN nhằm khắc phục tính lồng ghép giữa NSTW và NSĐP.

Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi:

Để tăng cường phân cấp nguồn thu cho các địa phương, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung theo hướng bỏ quy định khoản thu thuế thu nhập của các DN hạch toán toàn ngành NSTW hưởng 100% và quy định toàn bộ thuế thu nhập DN là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP bao gồm cả địa phương có trụ sở chính của DN và địa phương có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc của DN.

Để đảm bảo nguyên tắc quản lý NSNN thống nhất, không chỉ quy định quản lý ngân sách đối với chi thường xuyên mà đối với quản lý vốn đầu tư, quản lý chương trình mục tiêu quốc gia cũng cần được quy định quản lý thống nhất các khâu lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán về một đầu mối.

Để tạo quyền chủ động cho địa phương tăng, quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, quy định phân cấp nguồn thu trong Luật NSNN được nghiên cứu quy định theo hướng: ngân sách xã, thị trấn được phân cấp các khoản thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất; ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được phân cấp khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà đất để đảm bảo chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Việc quyết định tỷ lệ % để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương.

Nguồn thu từ sổ xố kiến thiết và thu tiền sử dụng đất theo luật hiện hành là nguồn thu NSĐP hưởng 100%. Để đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ khoản thu vào NSNN và đảm bảo được mục tiêu sử dụng các thu này theo quy định của cấp có thẩm quyền, Luật NSNN sửa đổi quy định nguồn thu sổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất không được sử dụng để tính tỷ lệ % phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP.

Số bổ sung cân đối ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trong thời kỳ ổn định ngân sách theo luật hiện hành được ổn định theo số tuyệt đối. Tuy nhiên, để khắc phục tình trạng thực tế nhiều địa phương có nỗ lực cố gắng phấn đấu tăng thu nhưng do quy mô kinh tế nhỏ, số thu hàng năm không lớn nhưng do yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, thực hiện an sinh xã hội nhiệm vụ chi ngân sách lại tăng nhanh, trong khi đó chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ NSTW nên gặp khó khăn trong đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Tình trạng này xảy ra ngay trong cả quan hệ giữa các cấp ngân sách ở địa phương. Vì vậy, vấn đề số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cần được quy định tăng lên theo khả năng cấn đối của ngân sách cấp trên.

Thẩm quyền quyết định tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa NSTW và NSĐP quy định theo hướng Quốc hội quyết định tỷ lệ % phân chia các khoản thu phân chia giữa NSTW và ngân sách từng địa phương.

Về thẩm quyền ban hành chế độ tiêu chuẩn định mức chi NSNN, để tăng cường phân cấp, cần phải quy định cụ thể thẩm quyền của các cấp đối với chế độ chi ngân sách. Đối với chế độ chi ngân sách quan trong phạm vi ảnh hưởng rộng, số chi lớn, liên quan đến thực hiện nhiệm vụ quan trọng do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định để thực hiện thống nhất trong cả nước. Bộ Tài chính quyết định ban hành đối với các ngành, lĩnh vực. Đối với chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu để phù hợp với đặc điểm của địa phương, Thủ tướng Chính phủ quy định khung giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể. Đối với một số chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu, Thủ tướng Chính phủ giao HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể, căn cứ điều kiện địa phương, HĐND cấp tỉnh giao UBND cùng cấp quyết định.

Để đảm bảo nguyên tắc quản lý NSNN thống nhất, không chỉ quy định quản lý ngân sách đối với chi thường xuyên mà đối với quản lý vốn đầu tư, quản lý chương trình mục tiêu quốc gia cũng cần được quy định quản lý thống nhất các khâu lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán về một đầu mối. Theo đó, các cơ quan tài chính các cấp cần phải chủ trì, phối hợp với cơ quan liên quan lập, phân bổ ngân sách cả vốn đầu tư và kinh phí thường xuyên trình cấp cấp thẩm quyền quyết định.

Bên cạnh đó, quy định về cải cách thủ tục hành chính, đơn giản thủ tục hành chính đáp ứng yêu cầu về thời gian; quy định thời gian ổn định 5 năm đối với tỷ lệ % phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cũng là những nội dung cần thiết cho việc tạo chủ động cho chính quyền địa phương, tăng cường phân cấp cho chính quyền địa phương trong thực hiện nhiệm vụ.


Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 9 - 2013

Viết bình luận

Hãy sử dụng tiếng Việt có dấu khi viết bài. Bình luận của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng

 (*) 

  (*)

   

Tắt bộ gõ Gõ tự động Telex VNI VIQR 

Số ký tự còn lại:

Protected by FormShield
Refresh

Lên đầu trang