Đặt vấn đề

Năm 2014, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 1188/QĐ-BTC phê duyệt Đề án Tổng kế toán nhà nước và giao cho Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm thực hiện. Đề án nêu rõ: Tổng Kế toán Nhà nước là mô hình tổng hợp và trình bày thông tin báo cáo tài chính nhà nước (BCTCNN) của Chính phủ trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương. Đây là bước cải tiến mạnh mẽ của nền tài chính quốc gia và thực hiện Chiến lược phát triển ngành Tài chính, tạo tiền đề lập và công bố thông tin tài chính nhà nước, phù hợp với thông lệ và Chuẩn mực quốc tế.

Quy định về Báo cáo tài chính nhà nước tại Việt Nam

Trước khi có BCTCNN thì báo cáo tổng hợp tài chính là báo cáo ngân sách nhà nước (NSNN). Tuy nhiên, so với báo cáo NSNN thì BCTCNN cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện hơn về tình hình tài sản nhà nước, nguồn lực, nghĩa vụ tài chính hiện tại.

BCTCNN cung cấp thông tin về tình hình thu, chi NSNN, các quỹ tài chính nhà nước, nợ công, vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tài sản, nguồn vốn v à sử dụng nguồn vốn của Nhà nước. BCTCNN được lập trên phạm vi toàn quốc (BCTC nhà nước toàn quốc) và trên phạm vi địa phương.

BCTCNN gồm: (i) Báo cáo tình hình tài chính nhà nước; (ii) Báo cáo kết quả hoạt động tài chính nhà nước; (iii) Báo cáo lưu chuyển tiền tệ; (iv) Thuyết minh BCTCNN.

Quy định về Báo cáo tài chính nhà nước quốc tế và kinh nghiệm từ một số quốc gia

Về báo cáo tài chính nhà nước quốc tế

IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) là các chuẩn mực BCTC có tính chất quốc tế, chất lượng cao áp dụng cho các đơn vị thuộc lĩnh vực công, được ban hành bởi Ban Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSASB - là một ban do Liên đoàn Kế toán quốc tế (IFAC) thành lập). IPSAS được ban hành nhằm nâng cao chất lượng BCTC của các đơn vị khu vực công, giúp đánh giá thông tin tốt hơn trong những quyết định phân bổ nguồn lực của Chính phủ, từ đó làm tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

IPSAS áp dụng cho cả nguyên tắc kế toán cơ sở dồn tích và cả cơ sở tiền mặt. Cơ sở tiền mặt cho phép các BCTC thể hiện minh bạch các khoản thu, các khoản chi và số dư, theo số thực thu và thực chi. Theo cơ sở dồn tích, các giao dịch và các sự kiện khác được ghi nhận khi chúng phát sinh (không phụ thuộc và thực tế thu hoặc chi tiền hoặc các khoản tương đương tiền). Do đó, các giao dịch và sự kiện được ghi nhận vào sổ kế toán và phản ánh lên BCTC của các kỳ kế toán tương ứng, bao gồm các yếu tố tài sản, nợ phải trả, tài sản thuần, doanh thu và chi phí.

BCTC theo IPSAS hiện nay bao gồm: (i) Báo cáo tình hình tài chính; (ii) Báo cáo kết quả hoạt động; (iii) Báo cáo thay đổi về tài sản thuần (vốn chủ sở hữu); (iv) Báo cáo lưu chuyển tiền tệ.

Kinh nghiệm quốc tế về Báo cáo tài chính nhà nước

Mỹ:

BTCNN ở Mỹ có tên gọi là BCTC toàn diện hàng năm (Comprehensive Annual Financial Report - CAFR) gồm 3 cấu phần: Phần giới thiệu; Phần thông tin tài chính và Phần thông tin thống kê. Phần giới thiệu được trình bày dưới dạng một bức thư, giới thiệu tổng quan về tình hình của quốc gia/tỉnh trong năm tài chính, cơ cấu tổ chức bộ máy... Phần thông tin tài chính bao gồm: Báo cáo của kiểm toán viên độc lập; Thảo luận và phân tích của bộ máy quản lý; BCTC Chính phủ, BCTC các quỹ; Thuyết minh BCTC, các thông tin bổ sung; BCTC hợp nhất. Phần thông tin thống kê bao gồm: Các thông tin bổ sung về tài chính, kinh tế, địa lý, xã hội của quốc gia trong năm báo cáo. BTCNN của Mỹ được lập bằng cách tổng hợp BCTC nhiều cấp (từ các tiểu bang, bang...).

CAFR là một bộ BCTC đầy đủ, bao gồm: BCTC của Chính phủ, của các địa phương và của các thành phần khác thuộc Chính phủ tuân thủ các quy định kế toán của Ủy ban Chuẩn mực kế toán Chính phủ (Governmental Accounting Standards Board - GASB). BTCNN của Mỹ được lập tuân thủ theo các quy định trong Chuẩn mực kế toán công do GASB ban hành và cập nhật hàng năm. BTCNN theo quy định của GASB trước khi công khai phải được kiểm toán độc lập bởi một công ty kiểm toán thuộc Hội Kế toán viên công chứng Mỹ (American Institute of Certified Public Accountant - AICPA). Bản BTCNN của Mỹ được công bố công khai trên website của Bộ Tài chính Mỹ thông qua Văn phòng Quản lý tài chính quốc gia (Office of Financial Management - OFM).

Pháp:

Cùng với xu hướng cải cách quản lý tài chính công của thế giới, từ ngày 01/01/2006, hệ thống kế toán tổng hợp của Pháp được thiết lập và tồn tại song song với hệ thống kế toán ngân sách đã tồn tại từ trước đó. Hệ thống kế toán cơ sở tiền mặt với bút toán ghi sổ đơn để quản lý NSNN và hệ thống kế toán cơ sở dồn tích để cung cấp thông tin về tình hình tài chính nhà nước. BTCNN gồm: Bảng cân đối kế toán; Báo cáo kết quả hoạt động; Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và thuyết minh BCTC. Bảng cân đối kế toán trung tâm (Bảng cân đối KTNN) là báo cáo về tài sản và nguồn vốn thuần của nhà nước. Báo cáo lãi lỗ chính phủ trình bày tất cả doanh thu, chi phí trong năm của chính phủ, được chia thành 3 phần: Báo cáo về chi phí thuần; Báo cáo doanh thu thuần toàn chính phủ (bao gồm cả các khoản thuế): Báo cáo lãi/lỗ thuần trong kỳ. Báo cáo lưu chuyển tiền tệ nhà nước cũng bao gồm 3 dòng tiền (từ hoạt động kinh doanh chính, hoạt động đầu tư và hoạt động tài chính).

Thuyết minh BCTC cung cấp những thông tin bổ sung để đọc và phân tích BTCNN, trong đó có một bảng số liệu tập trung làm rõ sự dịch chuyển/khác biệt từ hệ thống kế toán ngân sách cơ sở tiền mặt và hệ thống kế toán tài chính cơ sở dồn tích. BCTCNN của Pháp tuân thủ Chuẩn mực kế toán công quốc gia được xây dựng dựa trên chế độ kế toán tổng hợp (do Ủy ban chuẩn mực kế toán Pháp CRC quy định) dựa trên nền tảng các Chuẩn mực kế toán quốc tế IAS, chuẩn mực BCTC quốc tế IFRS và các Chuẩn mực kế toán công quốc tế IPSAS.

Australia:

BCTCNN của Australia tuân thủ Chuẩn mực kế toán công do Hội đồng chuẩn mực kế toán Australia (AASB) biên soạn. Nguyên tắc lập và trình bày BCTC tại Australia được tiến hành theo chuẩn mực của quốc gia này đảm bảo tính công bằng và tuân thủ chuẩn mực, tuân thủ giả định hoạt động liên tục, cơ sở dồn tích, trọng yếu và tập hợp, bù trừ và nhất quán. Bộ BCTC của Australia gồm 5 báo cáo: Báo cáo tình hình tài chính; Báo cáo lãi, lỗ và thu nhập khác; Báo cáo sự thay đổi vốn chủ sở hữu; Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và Thuyết minh BCTC.

Thực tiễn lập và trình bày Báo cáo tài chính các đơn vị công Việt Nam

BCTC của các đơn vị công tại Việt Nam hiện nay bao gồm:

Thứ nhất, đối với đơn vị kế toán cấp cơ sở, hệ thống BCTC.

- Các báo cáo về tình hình tiếp nhận và sử dụng kinh phí, báo cáo về các hoạt động với mục đích phi lợi nhuận, như: Tổng hợp tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí đã sử dụng, Báo cáo chi tiết kinh phí hoạt động, Báo cáo chi tiết kinh phí dự án, Bảng đối chiếu dự toán kinh phí ngân sách tại Kho bạc Nhà nước, Báo cáo số kinh phí chưa sử dụng năm trước chuyển sang…

- Các báo cáo một phần phản ánh về tình hình hoạt động sản xuất kinh doanh: Báo cáo thu – chi hoạt động sự nghiệp và hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Thứ hai, đối với đơn vị kế toán cấp I và II, hệ thống BCTC.

- Báo cáo tổng hợp tình hình kinh phí và quyết toán kinh phí đã sử dụng;

- Báo cáo tổng hợp thu – chi hoạt động sự nghiệp và hoạt động sản xuất, kinh doanh;

- Báo cáo tổng hợp quyết toán ngân sách và nguồn khác của đơn vị.

Hiện tại, kế toán công Việt Nam áp dụng nguyên tắc kế toán cơ sở tiền mặt và cơ sở dồn tích, trong đó cơ sở tiền mặt được áp dụng với các nội dung liên quan tới tình hình tiếp nhận và sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước trong các hoạt động phi lợi nhuận, cơ sở dồn tích áp dụng với các nội dung liên quan hoạt động sản xuất kinh doanh. Điển hình cho việc áp dụng kế toán theo cơ sở tiền mặt là đối với hàng tồn kho, tài sản cố định và kế toán nguồn kinh phí; các khoản thu, chi ngân sách nhà nước được thực hiện hạch toán trên cơ sở tiền mặt theo số thực thu, thực chi theo niên độ ngân sách và theo mục lục ngân sách Nhà nước. Cơ sở dồn tích được vận dụng với các hoạt động có tính chất sản xuất kinh doanh, bao gồm việc ghi nhận doanh thu và các khoản chi phí vào thời điểm thực tế phát sinh, các khoản chi tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất, kinh doanh được phân bổ dần vào chi phí sản xuất, kinh doanh từng kỳ kế toán. Cơ sở tiền mặt có điều chỉnh được áp dụng khi theo dõi các khoản nợ phải thu, nợ phải trả, cơ sở dồn tích có điều chỉnh được áp dụng khi hạch toán các khoản hao mòn tài sản cố định (TSCĐ).

2019 là năm đầu tiên Chính phủ hoàn thành việc lập BCTCNN, đây là BCTCNN năm 2018 được tổng hợp từ báo cáo của trên 57.000 đơn vị dự toán cấp I và các cơ quan quản lý công sản, tài chính, thuế trong cả nước. Theo Ủy ban Tài chính Ngân sách Quốc hội, một số điểm hạn chế của BCTCNN hiện nay là báo cáo còn thiếu số liệu về giá trị kết cấu hạ tầng đường bộ do địa phương quản lý; thiếu tài sản kết cấu hạ tầng hàng không, đường sắt, hàng hải, đường thủy nội địa, thủy lợi, đê điều... do Trung ương và địa phương quản lý.

Việc ghi nhận giá trị tài sản trong BCTCNN theo giá trị ghi trên sổ kế toán, chưa kiểm kê, đánh giá lại nên giá trị các tài sản không cùng mặt bằng giá, nhiều tài sản đã đưa vào sử dụng từ lâu, tính theo mặt bằng giá cách đây hàng chục năm được cộng cùng với giá trị của các tài sản mới đưa vào sử dụng nhất là giá trị quyền sử đất và TSCĐ có giá trị lớn; đồng thời, do chưa lập được báo cáo lưu chuyển tiền tệ nên BCTCNN chưa phản ánh được các luồng tiền trong hoạt động tài chính nhà nước.

Khuyến nghị cho Việt Nam

Qua phân tích các văn bản pháp lý về BCTCNN của Việt Nam và thế giới, tác giả đưa ra một số khuyến nghị sau:

Một là, ban hành hệ thống Chuẩn mực kế toán công của Việt Nam trên cơ sở tham khảo Chuẩn mực kế toán công quốc tế. Việc chưa có hệ thống Chuẩn mực kế toán công làm tăng khoảng cách và tính phù hợp, cũng như độ tin cậy của thông tin tài chính của các đơn vị trong khu vực công, đặc biệt trong điều kiện tập hợp số liệu, hợp nhất lập BCTCNN. Bộ Tài chính nghiên cứu, ban hành Chuẩn mực kế toán công của Việt Nam nhằm giúp các đơn vị thực hiện kế toán nhà nước dễ dàng hơn trong việc kế toán và lập BCTCNN các cấp.

Hai là, có quy định kiểm toán đối với BCTCNN. Theo kinh nghiệm các quốc gia phát triển đã lập BCTCNN cho nhiều năm thì trước khi công khai BCTCNN cần phải được kiểm toán. Đây không chỉ là xu hướng mà nó là thủ tục nhằm giúp thông tin được công bố trên BCTCNN trung thực, tin cậy hơn.

Ba là, quy định cụ thể hơn về nguồn lực, tài sản nhà nước được trình bày trên BCTCNN. Đây là nội dung yêu cầu khi BCTCNN được hoàn hiện. Nó cần phản ánh tốt hơn các thông tin hiện có về thu - chi và các nguồn lực tài chính đang quản lý. Việc thực hiện lập và trình bày BCTC hợp nhất đối với các đơn vị thuộc Chính phủ cần phản ánh các tài sản, nguồn lực mà cơ quan đó quản lý gồm cả hệ thống cơ sở hạ tầng và các nguồn lực khác tương tự.

Bên cạnh đó, việc loại trừ các giao dịch trong nội bộ cần quy định cụ thể hơn. Cần xác định phạm vi các đơn vị được hợp nhất vào BCTCNN; xác định các cấp hợp nhất báo cáo (cấp đơn vị, cấp huyện, cấp tỉnh, cấp toàn quốc); xác định danh mục các giao dịch (chỉ tiêu và khoản mục) cần loại trừ...

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2017), Nghị định số 25/2017/NĐ-CP ngày 14/3/2017 về báo cáo tài chính nhà nước;
2. Hệ thống chuẩn mực kế toán công quốc tế, IPSAS, https://www.iasplus.com/en/resources/global-organisations/ipsasb;
3. Lê Trung Thành, Trần Thế Nữ và các tác giả khác, Sách chuyên khảo “Cải cách kế toán công và quản lý thuế hướng tới sự minh bạch” (2017), NXB Khoa học Kỹ thuật.