Trong bối cảnh cả nước đang quyết liệt triển khai Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, một trong những định hướng mang tính đột phá là mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã/phường/đặc khu), xóa bỏ cấp huyện.

Mô hình tổ chức mới đặt ra nhiều yêu cầu tái cấu trúc lại các chức năng quản lý nhà nước, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến vấn đề phân cấp, phân quyền về tài chính công.

Theo các chuyên gia, câu hỏi đặt ra là khi cấp huyện không còn, cơ chế phân bổ thẩm quyền tài chính, trách nhiệm chi tiêu và quyền hạn thu ngân sách sẽ được thiết kế lại như thế nào để đảm bảo hệ thống tài chính công tiếp tục vận hành hiệu quả, minh bạch, ổn định và bền vững?

Đây là một bài toán không chỉ về kỹ thuật quản lý ngân sách, mà còn liên quan mật thiết đến tính tự chủ tài chính, khả năng cung ứng dịch vụ công và công bằng giữa các vùng, miền.

Khái quát về tổ chức tài chính công trong mô hình chính quyền hai cấp

PGS., TS. Ngô Trí Long, chuyên gia kinh tế - Trường Đại học Thành Đông cho rằng trong mô hình hành chính đa cấp, tài chính công là công cụ điều phối nguồn lực giữa các cấp chính quyền, nhằm bảo đảm cung ứng dịch vụ công và phát triển vùng lãnh thổ hài hòa.

Khi chuyển sang mô hình chính quyền 2 cấp (tỉnh và xã/phường/đặc khu), việc tổ chức lại hệ thống tài chính công trở thành yêu cầu cấp thiết, đòi hỏi một cơ chế phân cấp rõ ràng, minh bạch và hiệu quả hơn.

Tài chính công trong hệ thống 2 cấp mang các đặc điểm nổi bật sau:

Phân cấp thu – chi chưa cân đối cấp tỉnh tập trung các nhiệm vụ chi lớn (hạ tầng, an sinh), trong khi cấp xã đảm nhiệm dịch vụ công thiết yếu. Tuy nhiên, theo số liệu quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2023 từ Kiểm toán Nhà nước, chi ngân sách cấp xã chỉ chiếm 5,8% tổng chi địa phương – cho thấy mức độ phân quyền còn thấp.

Việc phụ thuộc lớn vào ngân sách cấp trên hơn 70% khiến cấp xã/phường không đủ thu để tự trang trải chi thường xuyên, do đó làm nổi bật nhu cầu cải cách cơ chế chuyển giao tài chính theo hướng công bằng và minh bạch.

Bên cạnh đó, năng lực quản trị tài khóa cấp cơ sở cấp xã/phường còn yếu. Cụ thể, theo số liệu của Bộ Nội vụ, chỉ 34% xã có đủ năng lực lập và quyết toán ngân sách độc lập ảnh hưởng đến hiệu quả phân cấp.

Đồng thời, tính minh bạch còn hạn chế khi số liệu của Bộ Tài chính cho thấy, mới chỉ 65% xã công khai ngân sách đúng quy định. Điều này đòi hỏi hoàn thiện pháp lý về công khai ngân sách và tăng cường giám sát của HĐND cấp xã.

Như vậy, tổ chức tài chính công trong mô hình chính quyền hai cấp không chỉ là vấn đề kỹ thuật ngân sách, mà là trụ cột đảm bảo hiệu năng quản trị trong bối cảnh cải cách bộ máy. Thay vì duy trì cơ chế “ba cấp – ba ngân sách” như hiện nay, cần xây dựng mô hình “hai cấp – một cơ chế điều tiết phối hợp”, dựa trên nguyên tắc tự chủ ngân sách, tính thích ứng vùng miền và công bằng tài khóa. Đây là nền tảng quan trọng để mô hình hai cấp phát huy hiệu quả thực chất.

Thực trạng phân cấp tài chính hiện nay

Về thực trạng phân cấp tài chính hiện nay, PGS., TS. Ngô Trí Long chỉ ra những bất cập, tồn tại đáng chú ý bao gồm:

Thứ nhất, mất cân đối thu – chi giữa 3 cấp ngân sách. Hệ thống ngân sách nhà nước hiện vẫn duy trì mô hình 3 cấp: Tỉnh – huyện – xã. Theo số liệu của Bộ Tài chính, năm 2024, ngân sách cấp tỉnh chiếm trên 60% tổng thu ngân sách địa phương (NSĐP), trong khi cấp huyện và xã chỉ lần lượt nắm giữ 25% và dưới 15%.

Ở chiều chi, tỷ lệ phân bổ tương ứng là 60% ở cấp tỉnh, 30% cấp huyện và chỉ khoảng 10% cấp xã, chủ yếu cho chi thường xuyên. Cơ cấu này cho thấy tài chính công ở cấp xã đang yếu và thiếu tự chủ, đặc biệt nghiêm trọng tại các vùng sâu, vùng xa.

Thứ hai, bất cập trong phân cấp tài chính hiện hành. Theo đó, phân định nhiệm vụ chi chưa rõ ràng, nhiều nhiệm vụ chi (giáo dục, y tế, an sinh) chưa được phân chia rành mạch giữa các cấp. Gần 43% xã bị kiểm toán trong năm 2023 có tình trạng "chi hộ" vượt thẩm quyền, gây rủi ro pháp lý và quá tải ngân sách.

Bên cạnh đó, cơ chế ủy quyền không ổn định, việc giao quyền chi ngân sách từ cấp trên cho xã còn tùy tiện, thiếu quy định thống nhất, khiến cấp cơ sở thụ động và dễ rơi vào tình trạng "giao việc không giao tiền".

Thứ ba, thiếu hành lang pháp lý cho mô hình hai cấp. Hệ thống pháp luật hiện hành được thiết kế cho mô hình ba cấp. Việc chuyển sang hai cấp (tỉnh – xã) chưa có cơ sở pháp lý cụ thể về phân bổ nguồn thu, tổ chức bộ máy tài chính, hay cơ chế kiểm soát, gây khoảng trống thể chế nghiêm trọng.

Thứ tư, sự chênh lệch lớn về năng lực tài chính giữa các xã. Hiện mới chỉ khoảng 14% xã tự cân đối được chi thường xuyên, phần còn lại phải dựa vào hỗ trợ ngân sách cấp trên. Khoảng cách thu ngân sách bình quân đầu người giữa xã thành thị và miền núi chênh lệch từ 3,5–5 lần.

Số liệu của Cục Thống kê (Bộ Tài chính) cho thấy, năm 2024, thu ngân sách bình quân của một xã vùng núi phía Bắc chỉ đạt 3,2 tỷ đồng/năm, trong khi các phường tại TP. Hồ Chí Minh đạt 20–25 tỷ đồng/năm.

Ở cấp xã, tại các địa phương lớn như TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, một số xã thu trên 15–20 tỷ đồng/năm, trong khi nhiều xã miền núi như Hà Giang, Cao Bằng chỉ đạt dưới 1 tỷ đồng/năm. Sự phân hóa này ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng cung ứng dịch vụ công và hiệu quả cải cách hành chính tại cơ sở.

Các vấn đề đặt ra khi chuyển sang mô hình 2 cấp

Từ thực trạng trên, chuyên gia cho rằng, việc bỏ cấp huyện theo tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW làm phát sinh các vấn đề trong quản trị tài chính công theo mô hình 2 cấp như sau: Thiếu tầng trung gian điều phối tài chính – hành chính, gây quá tải cho cấp tỉnh trong quản lý trực tiếp nhiều xã. Năng lực lập dự toán và quản trị ngân sách của cấp xã còn yếu, dễ dẫn tới sai sót hoặc phụ thuộc.

Nguy cơ gián đoạn chu trình ngân sách nếu thiếu cơ chế chuyển tiếp rõ ràng trong giai đoạn đầu áp dụng mô hình mới. Phân cấp tài chính hiện hành tại Việt Nam còn thiếu cân đối và chưa tạo điều kiện cho cấp cơ sở phát huy tính tự chủ.

“Việc chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp chỉ hiệu quả khi đi kèm cải cách toàn diện về pháp lý, cơ chế phân cấp thu – chi và nâng cao năng lực tài chính cho cấp xã/phường. Chỉ có như vậy, mô hình hai cấp mới đảm bảo hiệu lực – hiệu quả trong quản trị tài chính công”, PGS., TS. Ngô Trí Long nhấn mạnh.